“Recomendaciones de inserción externa para el Uruguay”
Dr. Fernando Lorenzo[1]
Es un gusto haber recibido esta invitación a las Primeras Jornadas de Debate Industrial. Partiendo de la base de que uno no es un experto industrial, es un doble honor haber sido invitado a compartir ciertas ideas sobre la inserción externa que creo que es importante y un tema en el que de algún modo durante muchos años he estado incursionando. Y, el título que le pusieron a este módulo es muy desafiante porque consiste en recomendaciones. Normalmente uno tiende a escudarse en el análisis, entonces uno hace análisis y se reserva las recomendaciones para la parte de preguntas o para la parte que nunca ocurre. En este caso voy a tomar el desafío de hablar directamente sobre recomendaciones pero con un paraguas inicial que quiero establecerlo claramente.
Hablaré claramente desde las restricciones y
oportunidades que nos da
El segundo tema es que no basta con mirar a esas cosas tan viejas de varios siglos: la geografía importa, e importa cada vez más tanto en la teoría como en la práctica de comercio internacional. La geografía no es un hecho descriptivo, es un hecho de una relevancia económica fundamental. Entonces, quiero también hacer algunas consideraciones a modo de recomendación sobre las cosas que implican las restricciones geográficas que tiene nuestro país.
Por último, quisiera hablar de algún modo de aspectos que tienen que ver con recomendaciones de cara a la agenda externa. Pero insisto que, el desafío de referirme directamente al tema de recomendaciones va a hacer que falten varios de los fundamentos de algunas de las cosas que voy a decir.
Para comenzar con el primer punto, sobre las ventajas comparativas, pienso que detrás de cualquier intento de perfilar, impulsar y potenciar la inserción externa del país no se puede desconocer la importancia de sus ventajas comparativas. No se pueden pasar por alto. Y muchas veces tengo la impresión que tanto el diseño de las políticas públicas como la propia estrategia de negociación externa del país, de algún modo no se han inspirado lo suficiente en estos conceptos.
Entonces, intentemos responder qué nos dicen nuestras ventajas comparativas, esos rasgos que nos van a perseguir por mucho tiempo y otros in eterno.
Nos dicen que Uruguay produce muy eficientemente bienes intensivos en recursos naturales. Los recursos naturales de los que posee, los que tiene, y este rasgo podrá alterarse, podrá irse modificando, se puede trabajar mucho para fortificarlo o se puede debilitarlo mucho. Pero me temo que Uruguay en el concierto internacional será un país que ofrezca producciones intensivas en los recursos naturales, fundamentalmente en los que tiene verdaderamente condiciones tecnológicas de producción eficiente. Por tanto, bajo cualquier condición de escenario internacional que nos imaginemos, cualquier escenario tecnológico, yo creo que este rasgo está para quedarse.
Lo segundo en materia de ventajas comparativas, es que Uruguay tiene todavía una mano de obra calificada. Tiene una mano de obra que es capaz de aprender cosas nuevas, más rápido de lo que muchos de las otras poblaciones de los entornos con los que nosotros competimos y cooperamos. Yo creo que eso son datos relevantes. No es que tengamos una enorme calificación de la mano de obra, sino que tenemos una adecuada como para poder insertarnos en segmentos de mercado en los cuales se requiere rápida adaptación; aprender nuevas rutinas; aprender nuevos procesos; reformular procesos productivos. Desconocer estas cosas nos puede llevar a querer inventar un Uruguay que no es. Y si se tienen en cuenta estos dos elementos yo creo que salen algunas recomendaciones muy claras en materia de política económica.
La primera es que la preservación y profundización de cada uno de estos rasgos y la capacidad de generar valor está en la esencia de las posibilidades que tenemos de inserción en los mercados más competitivos del mundo, lo cual tiene implicaciones en las negociaciones en curso y pendientes.
Creo que es indispensable que consideremos eso como un
activo y no descuidar la educación y las políticas de generación de valores en
el sector agropecuario. Creo que insistir en otros caminos es verdaderamente
empezar a moldear un tipo de inserción externa de país que va a estar reñida
con sus fundamentos más profundos. Y eso yo creo que es un tipo de estrategia
que consiste en negar
Lo segundo es que no todas las ventajas emergen de cosas tan estables, de cosas tan permanente como puede ser nuestros recursos naturales y como puede ser la característica de nuestra población, de la gente que trabaja en este país. Y miren que no estoy hablando únicamente de obreros calificados, no estoy hablando solamente de lo que produce nuestro sistema de enseñanza primaria y secundaria, estoy hablando verdaderamente de las calificaciones en sentido amplio. La calificación que permite adaptarse en procesos de la sociedad de la información, en informática, en software, en cantidad de cosas que pertenece al tipo de población que nosotros tenemos y que podemos mantener todavía, siempre y cuando no perdamos el tren de la capacitación y de la educación.
La segunda recomendación que tiene que ver directamente con las ventajas comparativas, es con relación a las ventajas comparativas que están por venir, esas que se dicen las dinámicas, las que podemos adquirir. En cuanto a ellas debemos tener mucho cuidado con tratar de inventar ventajas comparativas que riñan con las características más inherentes de nuestra economía y nuestra sociedad. Somos una economía pequeña, somos una economía en la que difícilmente podamos ser eficientes para producir en condiciones de escala. O sea, el proceso que Uruguay debe transitar, el tipo de procesos productivos para generar nuevas ventajas, tiene que ver mucho con las características de nuestras empresas posibles, de las que hay hoy y de las que pueden surgir. Tanto en materia de ventajas comparativas tradicionales como en materia de ventajas dinámicas, la recomendación es: utilicemos los activos que hoy disponemos. No estemos soñando con desarrollar habilidades y potencialidades que verdaderamente el Uruguay no tiene posibilidades para hacerlo.
Si Uds. quieren el ejemplo de Chile, es el ejemplo de quien utilizó sus capacidades y sus potencialidades. El haber aprovechado las oportunidades que les ofrecían las características más profundas. Hoy todavía Chile sigue siendo un país que prácticamente el 40% de sus exportaciones son de cobre y el perfil agroindustrial de sus exportaciones y de su inserción en el mundo no está cuestionado por nadie. Ahora no es solo eso, es mucho más y en el proceso de crecimiento de la economía chilena nos encontramos con que las ventajas comparativas se han ido enriqueciendo, la capacidad de competir de las empresas chilenas se ha ido acrecentando.
El segundo tema tiene que ver
con
Si le sumamos que la geografía ha hecho que buena parte de los negocios de nuestras empresas estén insertos en la región, yo creo que cualquier intento que supusiera abandonar todo lo hecho, revertir todo lo hecho, o tratar de ir en contra de todo lo que se ha hecho en la región, tiene más costos que beneficios.
Esto no quiere decir que no se puedan obtener beneficios, pero me temo que habrán costos importantes. Uruguay tiene, y eso se lo da su geografía, se lo da la historia de los acuerdos del MERCOSUR, una preferencia regional que para nuestras empresas es valiosa. No es trivial para nuestras empresas la preferencia de nuestras empresas al mercado argentino y brasileño, no es un acontecimiento irrelevante para nuestros negocios. Y cabe preguntarse si ese beneficio compensa tener una política comercial común que a nosotros no nos sirve. Pero negar la geografía, negar los rasgos más profundos de la geografía y su implicancia sobre las políticas de inserción externa, yo creo que es directamente fragilizar demasiado las cosas que ya de por sí están demasiadas fragilizadas por otro tipo de consideraciones.
Lo último sobre lo que quería hacer recomendaciones tiene que ver con la agenda externa. Y como los expositores anteriores hablaron de la agenda externa en sentido bastante mucho más amplio de lo que yo puedo en estos breves minutos, yo quisiera centrarme en un aspecto quizás menos tratado en las exposiciones anteriores. El mismo refiere las agendas externas que tienen que ver directamente con el MERCOSUR, con la agenda interna del MERCOSUR. Y aquí hay una recomendación fuerte que creo surge de la realidad, de las restricciones que están operando y de las oportunidades que se presentan. Y lo peor que podemos hacer en materia de agenda externa del MERCOSUR es ir sobre una agenda demasiado amplia. Es decir, parte de los problemas que ha tenido el MERCOSUR, que creo que tiene fragilidades de todo tipo, tiene que ver con una multiplicación infinitum de la agenda de negociación y la pérdida de puntos de referencia respecto a qué es lo que la inserción externa le tiene que dar a un país y a los países. Y le tiene que dar: mejoras de bienestar; aumentos de la productividad y reducción de la vulnerabilidad de los países. Eso es lo que uno le tiene que pedir a la inserción externa. Es razonable que nos sirva para vivir mejor, para que crezca nuestra producción y para que seamos menos vulnerables.
Cuando la agenda de temas empieza a estar absolutamente dispersa respecto de esos temas centrales, se fragiliza completamente todo el proceso de construcción del MERCOSUR. Estamos hablando de naciones que tienen su identidad, sus políticas, su autonomía sus instituciones. Entonces, creo que en materia de recomendación hay una recomendación fuerte que es: vayamos sobre una agenda corta. Y la agenda corta, involucra para mí fundamentalmente tres temas que tienen que ver con la palanca hacia la negociación externa, la palanca hacia la estabilidad y la palanca hacia el crecimiento, la prosperidad y la mejora de la productividad.
Sin entrar en retórica, yo creo que en primer lugar está el problema de la cooperación macroeconómica. Esto es un capítulo que Uruguay está llamado a ponerlo en la agenda regional porque aunque nosotros decidiéramos desandar el camino de la región, aunque decidiéramos hacer nuestra propia apertura unilateral, comercial, internacional y renegar del AEC, los shocks macroeconómicos provenientes de Argentina y Brasil seguirían afectando muchísimo los negocios y las posibilidades de crecimiento del país. Por lo tanto, nosotros somos los primeros interesados en que en esta región haya una gestión macroeconómica razonable. Y yo creo a esta altura, sin entrar en cuestiones de retórica, creo que el tema de cooperación macroeconómica debe pasar al primer lugar en la agenda del MERCOSUR. Al primer lugar decididamente, porque todo lo demás se puede ir haciendo más barato en términos de esfuerzo negociador y mucho más vulnerable a los avatares y devenir de lo que pase en lo macroeconómico.
Yo no creo que el MERCOSUR haya sido el responsable de que lo que nos pasó desde 1999 en adelante. Creo sí que las políticas macroeconómicas fragilizaron muchísimo todo lo que ocurrió en el MERCOSUR desde el año 1998 en adelante, y que ellas son responsables de que muchos de los acuerdos se volvieran irrelevantes, absolutamente sin contenido.
Entonces, mi primera recomendación refiere a que la cooperación y coordinación macroeconómica tiene que ir a un lugar relevante de la agenda y sin retórica: importa qué podemos hacer y cómo podemos ir avanzando. No se trata de avanzar rápido. Se trata de ir avanzando, simplemente de ir avanzando con menos retórica y más fondo en esta cuestión.
El segundo tema es el tema de la política comercial común. Yo soy firme partidario y recomiendo que vayamos a la recomposición de la política comercial común. Pero esta tiene que ser una oportunidad para Uruguay. Tiene que ser una oportunidad para rediscutir el nivel del AEC y esa oportunidad Uruguay la tiene que aprovechar. En un contexto de cooperación regional y de voluntad de cooperación política, Uruguay debe decir que el AEC para un país pequeño como Uruguay debe ser más bajo que el que era útil en los años ‘90 y el que emerge después de Ouro Preto. Y las excepciones a ese AEC no tienen hoy para nosotros el fundamento que tenían antes. Y yo creo que esta posición Uruguay la tiene que manejar. Pero solo si se decide a recomponer la política comercial común, ese tema va a poder ser discutido. Si no se abre este tema lo que podremos hacer es hacer nuestro camino propio y yo creo que el camino propio tiene la pérdida de la preferencia regional. Y la pérdida de la preferencia regional tiene un costo para Uruguay, un costo muy importante para algunas empresas y un costo muy importante cuando uno hace ejercicios en términos de bienestar del país.
Nosotros acabamos de terminar con la red MERCOSUR una investigación que es clarísima: el ALCA para Uruguay es una gran oportunidad y una pérdida de la preferencia con Argentina y Brasil. Eso es así, no hay ninguna magia en todo esto porque los acuerdos discriminatorios como el ALCA tienen esa propiedad y los acuerdos discriminatorios como el MERCOSUR tienen esa propiedad. No hay nada nuevo, está en los libros de textos. Lo que hicimos nosotros fue solamente hacer los cálculos y verificar que verdaderamente Uruguay tiene ganancias y pérdidas cuyo saldo dista mucho de ser trivial.
El último punto de recomendación es una herejía para lo que ha sido la posición tradicional que hemos mantenido sobre la política hacia el MERCOSUR. Yo creo que hay que ser firme partidario de los procesos de complementación productiva a escala regional. Esto es una herejía porque se identificó tradicionalmente a nuestro país -y probablemente con cierto buen criterio- de que estos eran esquemas repartos de mercado en donde nosotros íbamos a salir perjudicados.
Yo creo que esa es una visión reduccionista, escasamente política y con muy poca visión sobre qué implica para nuestro país, las oportunidades que abre, la complementación productiva con Brasil y con Argentina.
Y yo quiero ser enfático en esto. Creo que antes de tirar por la borda las probabilidades de aprovechar la complementación productiva hay que explorarla hasta las últimas consecuencias, sin que esto se transforme en repartos de mercados, asegurar ineficiencias, asegurar que esto sea básicamente el reducto de las pre vendas de algunos industriales de tal o cual país. Yo quiero ser sincero. En esto creo que hay una buena oportunidad. Y lo que es más importante, la complementación productiva puede ser la gran palanca para que haya mercado único porque cuando los intereses nacionales de todos los países estén dispersados y los intereses microeconómicos de las empresas empiecen a razonar sobre qué implica que un camión se pare en la frontera o que tal lobby de tal país esté impidiendo negocios de sus propios nacionales, la cosa se complica bastante más. Entonces, la complementación productiva es una palanca incluso para reducir la economía política y no para complicar la economía política de la negociación.
Esto es muy lindo decirlo pero es mucho más prudente intentarlo que no intentarlo.
[1]
Doctor en Economía por la Universidad Carlos III de Madrid. Desde 1997 ejerce
la dirección del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) y desde febrero
de 2003 es consultor de CPA/Ferrere
Cuenta con publicaciones y trabajos de investigación en
temas macroeconómicos, comercio internacional y métodos cuantitativos aplicados
a la economía y a las finanzas.
Es consultor nacional e internacional
en temas económicos y financieros.
Actualmente también realiza actividades docentes en los posgrados de economía del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales, de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (Universidad de la República – Uruguay) y de la Universidad ORT (Uruguay).