Comentarios a la “Propuesta de la CIU para una estrategia de desarrollo industrial”
Ec. Mario Bergara:[1]
Corresponde
agradecer a la CIU por la invitación a volcar algunas ideas con relación a la
propuesta de desarrollo industrial.
Uno
evidentemente cuando encara este tipo de compromisos, dicho en el mejor
sentido, se maneja con cierto prejuicios. Y de alguna manera una primera ojeada
al documento daba la pauta de los temas planteados -lo errático del tipo de
cambio, cómo el gobierno no protegió
más a la industria, etc- y las clásicas demandas al Estado -el hecho de ver que
las acciones que son responsabilidad de las empresas llevaban una página y
media, la de las organizaciones empresariales otra página y media y lo que
tenía que hacer el Estado llevaba casi cinco páginas, generaban mi prejuicio
inicial.
Sin
embargo, veremos que esa primer ojeada superficial del asunto está más que
desmentida en el contenido del documento. En efecto, la propuesta, refiere
esencialmente a la necesidad del Uruguay de fortalecer la capacidad competitiva
como país en un marco de trabajo cooperativo en donde se destaca la relevancia
del entorno institucional -básicamente el reclamo de reglas de juego
predecibles, el reconocimiento de la existencia de limitaciones institucionales
para llegar a esas reglas de juego y algunas pautas de estrategias a seguir- y
las propuesta concretas de acción. Como dije anteriormente, las propuestas de
responsabilidad de las empresas, organizaciones empresariales y del Estado,
parecen un poco desbalanceadas, pero en el fondo después vamos a ver que eso no
es reflejo de la naturaleza de la
propuesta.
Un poco
para desmentir ese prejuicio que tenía originariamente, comienzo con lo que yo
considero un marco conceptual alentador.
El documento es explícito cuando dice: “el esquema tradicional de un
sector empresarial, que demanda según sus necesidades y de un Estado que según
sus posibilidades o intereses otorga o no beneficios es obsoleto tanto desde el
punto de vista conceptual como práctico”.
Creo que
hacer explícito este aspecto es muy importante, sobre todo proviniendo de una
organización que defiende legítimamente intereses corporativos. El planeo está
basado en la necesidad de llegar a un marco de trabajo en común, a un marco de
trabajo conjunto, en una búsqueda de políticas predecibles de largo plazo
comúnmente llamadas políticas de Estado.
El otro
prejuicio estaba asociado a algunos aspectos entre los cuales se destacaba el
que se vincula al comportamiento errático de variables como el tipo de cambio
real. En un principio pensé que iba a pasar unos cuantos minutos especificando
aspectos conceptuales referidos a que el tipo de cambio real no es una variable
manejada por los gobiernos, referido a que hay aspectos de decisión de la gente
que determina variables reales. Pero también, por suerte, el propio documento
responde y contesta con claridad esos aspectos en cuanto a fortalecer eso que
yo llamo el “marco conceptual alentador” que refiere a que llegar a ser
competitivos no quiere decir solamente buscar ventajas temporales capaces de
aumentar la participación en el mercado por un corto período de tiempo por la
depreciación de la moneda o la reducción de salarios, modalidades que puede
llevar a recorrer el camino equivocado hacia la competitividad y postergar las
opciones acertadas de más largo plazo.
Es decir,
yo creo que de las tres opciones planteadas, la CIU opta por la correcta. Es
decir no vamos a hacer competitivos porque estemos reclamando sistemáticamente
que el dólar se vaya a las nubes aunque no haya fundamentos económicos para
ello -la contra-cara es una reducción sustancial de los salarios-, sino que
tenemos que ir por el camino de la competitividad que trasunta en última
instancia en cambios en la productividad de las empresas y de los sectores
industriales.
A partir
de ahora plantearé un panorama un poco más pesimista del plateado por el Ec.
Michelín. Comparto la preocupación de la
CIU, del Ec. Michelín y de la
Cra. Medero en cuanto a la necesidad de llegar a acuerdos básicos con respecto
a políticas de largo plazo, políticas predecibles. La competitividad no emerge de una política y menos de una
política miope. La competitividad en
realidad es fruto de un conjunto amplio de políticas y básicamente políticas de
largo plazo. El problema es cuáles son
las posibilidades de que efectivamente hayan acuerdos políticos, porque en
última instancia, las políticas reflejan acuerdos políticos en el sistema
político y en la sociedad, que realmente reflejen esa posibilidad. Yo soy más pesimista en este caso por
algunas razones que voy a plantear seguidamente.
Cuando se
plantean las limitaciones institucionales con respecto a llegar a políticas y a
reglas de juego claras, el primer aspecto que bien recoge el documento, es que
las soluciones deben ser institucionalmente factibles. Y aquí el problema es ver cuáles son las
características del entorno uruguayo.
Las instituciones, en realidad, no son solamente un problema de entorno,
sino que también, si determinan la factibilidad de las políticas, además de ser
un entorno son parte del núcleo del problema.
Por lo tanto el cambio institucional tiene que ser el núcleo del
problema si es que uno diagnostica que el entorno institucional no favorece la
consecución de políticas de largo plazo y de reglas de juego claras.
O sea, la
incorporación de una perspectiva institucional al análisis de los problemas
económicos y de las políticas es crucial, no solamente para comprender mejor
por qué las políticas son como son, sino también para señalar líneas de acción
que permitan modificar o mejorar las políticas. Entonces los factores institucionales no son solo relevantes como
contexto de los temas económicos, sino que integran el propio diseño, son parte
del núcleo del problema
Por
supuesto que políticas de Estado son esencialmente sinónimos de reglas de juego
claras, consistentes y creíbles. No es
solamente fijar buenas políticas en los papeles. Las políticas tienen que ser percibidas también como que se van a
cumplir. El Ec. Villamil era muy gráfico cuando decía “hay políticas escritas y
parece mentira que el sector empresarial esté pidiendo por favor que las normas
se cumplan”.
Dos temas
cruciales que me parece requieren políticas estables de largo plazo son: la
competitividad y la inversión. Me extenderé
seguidamente sobre eso. Cuando hablamos
de entorno institucional nos referimos no solamente a la institucionalidad
política, no solamente al
funcionamiento del sistema político -instituciones legislativas, ejecutivas,
las relaciones entre ellas- sino también nos referimos a todos los demás
elementos que rodean a la actividad política:
cuál es el rol, la independencia, profesionalismo, la capacidad del sistema judicial; cuál es el rol de las
culturas, las ideologías dominantes en la sociedad, los hábitos, las normas
informales, las cosas que son aceptadas más naturalmente por la sociedad; cuál
es la naturaleza del conflicto social; cuál es el balance de los intereses
sociales en la medida en que puedan predominar unos sobre otros o no; y cuál es
el desarrollo de las capacidades que hay en el país, de naturaleza burocrática,
administrativas, pero también de origen técnico, etc.
Entonces
cuando hablamos de entorno institucional debemos referirnos necesariamente a
todos estos elementos a la hora de diagnosticar si el entorno institucional
uruguayo, promueve o facilita acuerdos de largo plazo que se expresan
últimamente en el sistema político, que se expresan como políticas de largo
plazo.
Y, en ese
sentido, el planteo pesimista en eso, apunta a que el Uruguay presenta una
debilidad institucional importante con respeto a este tema. No hablo aquí de debilidad institucional en
cuanto a las instituciones democráticas.
Creo que si hay una política de Estado, es en la aceptación de reglas de
juego democráticas y eso fue claro, por ejemplo, el año pasado durante la
crisis financiera en donde todo el sistema político se alineó cuando se
percibió que la institucionalidad democrática podría correr algún tipo de
riesgo. El asunto es cuánto más allá de
eso está fuera de discusión. Cuando
hablamos de política de Estado, una forma alternativa de ver el asunto es
bueno: qué cosas son las que ya no se discuten más. Diría que en el Uruguay la institucionalidad democrática no se
discute más, algunos aspectos de apertura comercial y financiera probablemente
no se discutan más y el Ec. Michelín señalaba las bondades de la estabilidad de
precios, puede ser, y poca cosa más.
En los
países más maduros económica y políticamente, hay otras cosas que ya no se
discuten más como que los impuestos se pagan, que las deudas se pagan, que las
empresas tienen que vivir o quebrar en función de sus posibilidades o
viabilidad de largo plazo, eso ya no se discute más. Esto no quiere decir que haya que estar de acuerdo en todo eso,
no quiere decir que no haya elementos de discusión. Que no se discuta más que hay que pagar impuestos no quiere decir
que después no debamos discutir a quién se le cobra impuestos y qué se hace con
lo recaudado. Discutamos sobre el
elemento redistributivo, como no. Pero
cuestionar sistemáticamente las reglas y los contratos no es una cosa sana para
el desarrollo de largo plazo.
En
Uruguay tenemos una cultura “cortoplacista”, una miopía política que en buena
medida es la polea de trasmisión que la sociedad piensa. Yo no coincido con esa visión de echémosle
la culpa al sistema político porque en última instancia el sistema político no
se aparta demasiado de lo que la sociedad uruguaya piensa.
El
sistema judicial difícilmente opere como el organismo que efectivamente haga
cumplir todo el esquema jurídico, sobre todo en el terreno económico. Hay buena
reputación del sistema judicial con respecto a la independencia y al
profesionalismo, sin embargo está claro que en los terrenos contractuales
económicos y en algunas áreas vinculadas al as políticas económicas el sistema
judicial tiene problemas, ya sea porque los jueces no están formados en áreas
económicas o afines, ya sea porque no tienen recursos para tercerizar ese tipo
de análisis, ya sea porque no hay tribunales especializados en el área
económica o en el área de bancarrota de empresas, etc. Es decir, es un elemento también que no
ayuda a que se desarrollen acuerdos de largo plazo.
Toda esta
percepción de que las reglas a veces no existen, y a veces cuando existen no se
cumplen, lo único que promueve es una mayor actividad de cabildeo, de lobby y a
veces paga más hacer lobby que poner esfuerzo en emprendimiento empresarial.
El Estado
grande pero ineficiente y la falta de mentalidad emprendedora lleva a que las
posibilidades de cooperación en el terreno político sean menores. La falta de respeto a los contratos es una
constante en el Uruguay. Y eso es la
contra-cara del aflojamiento sistemático de las restricciones de índole
económica y financiera que tienen las empresas.
La
legislación de quiebra es inoperante, porque es tan rígida que todo el mundo
percibe que si entra en el régimen concursal termina con la empresa cerrada y
sin nada que le quede. Por lo tanto nadie tiene el incentivo de entrar a tiempo
en el proceso concursal. Por lo tanto
nadie percibe que va a ir a la quiebra.
Nadie utiliza el mecanismo de quiebra; ni el Estado utiliza el proceso
concursal.
Existe
debilidad regulatoria en un sentido amplio tanto porque a veces las reglas no
son buenas como por el hecho de que a veces hace falta otro tipo de respaldo
institucional para hacer cumplir las reglas.
Todo este
panorama dificulta la posibilidad de acuerdos de largo plazo en todos los
terrenos. Quiero enfatizar este esquema
de debilidad institucional, porque para llegar justamente a que existan
políticas de largo plazo no solamente tenemos que promoverlo o decirlo sino que
tenemos que apuntar a resolver elementos institucionales que están en el núcleo
del problema económico.
Y las
políticas de largo plazo son claves para los elementos centrales que estamos manejando: la competitividad y
la inversión. Como decíamos hoy la
competitividad se construye a través de un conjunto de políticas que tienen que
ser estables y creíbles en el largo plazo.
Hay que combatir el enfoque miope de la competitividad que como bien se
plantea en el documento. Y después debemos enumerar todas las áreas donde el
país necesita tener acuerdos inter temporales en el terreno político y técnico:
servicios públicos; eficiencia del Estado; inserción externa; ciencia y
tecnología; educación; administración tributaria (antes de discutir qué
impuesto vamos a poner tenemos que fortalecer la administración tributaria
porque la administración tributaria actual y no me refiero a los jerarcas
actuales que me merecen mucho respecto, sino al esquema de la administración
tributaria, hace que cualquiera sea el impuesto se recaudará poco y mal).
En el
tema de inversión productiva, la misma historia. Uno puede pensar que la
competitividad subió o bajó en términos de cuales fueron las coyunturas,
etc. En términos de inversión
productiva ni siquiera tenemos esa excusa.
Ni siquiera podemos decir que la inversión es baja en el Uruguay por la
crisis de los vecinos, o por lo que se vino después, la corrida bancaria. La inversión en Uruguay fue baja
siempre. Por lo tanto, las razones no
se pueden buscar ocasionalmente en las crisis sino que hay que buscarlas en el
funcionamiento de las instituciones.
Cuando
los inversores evalúan invertir, obviamente incorporan toda una serie de
consideraciones de retorno y de riesgos que incluyen los riesgos
institucionales: los riesgos de no tener reglas de juego claras; el riesgo de
que su inversión sea “expropiada” de manera explícita o implícita, etc. Y, en Uruguay, las decisiones de inversión
tienen los resultados que tienen.
El
resultado de no tener políticas estables y creíbles no es solamente que la
inversión resulte escasa sino que también contribuye a que la inversión captada
sea de baja calidad, con honrosas excepciones.
Así, los inversores que vienen del exterior no son los mejores
inversores en muchos sectores. No digo
en todos porque hay honrosas excepciones. Y, eso, también es porque los que
vienen también saben que las reglas de juego son un flan y las pueden utilizar
a su favor.
Por lo
tanto, el conjunto de inconvenientes para promocionar acuerdos de largo plazo
dificulta que existan políticas de largo plazo y por lo tanto dificulta
desarrollar una política consistente y ordenada de competitividad, perjudica
los procesos de inversión y en ultima instancia, perturba por supuesto el
crecimiento económico.
Permítanme
cerrar, digamos con dos o tres reflexiones en cuanto a dar un poco de optimismo
en esto pero sobre la base de que el diagnóstico tiene que incluir que en el
entorno institucional está la raíz de las dificultades para llegar a acuerdos
inter temporales, a acuerdos políticos, a políticas de Estado, al nombre que
Uds. le quieran poner.
En primer
lugar, diagnosticar eso significa que tenemos que destinar recursos, no
solamente a el diseño fino de cada una de las áreas nombradas sino en mejorar,
planificar y modificar el entorno institucional. No estoy diciendo ahora que las empresas, como se decía por ahí,
tengan que esperar que el entono se modifique.
Obviamente las empresas siguen operando y toman el entorno como un dato.
Pero desde una perspectiva de diseño de políticas y de implementación de
políticas, el hecho de plantearse una política de largo plazo que garantice
credibilidad, que garantice estabilidad y promuevan la inversión, implica que
solo podremos hacerlo de manera medianamente responsable si apuntamos a
resolver las limitantes institucionales que dificultan sustancialmente que la
sociedad y que el sistema político llegue a acuerdos políticos.
Hay una
cosa que hay que reconocer pensando en la posibilidad de cualquier acuerdo y es
que la nueva constelación de preferencias electorales hacen muy complejo
procurar acuerdos políticos. Porque
muchas veces la sociedad interpreta los acuerdos políticos como concesiones
ideológicas. Esto no quiere decir que
todos tengamos que estar de acuerdo en todo ni mucho menos. El hecho de que exista la palabra acuerdo ya
da la pauta de que no estamos de acuerdo desde un principio sino que llegamos a
puntos sobre los cuales vamos a respetar cierto acuerdo y discutir sobre los
demás. Pero, lo que si está claro es
que la constelación de preferencias políticas no ayudan en ese sentido, el balance
de conflictos y de intereses social, tampoco ayudan en ese sentido.
Esto es
un poco la caricatura que sugieren algunos politólogos sobre un país dividido
al medio que no es capaz de ponerse de acuerdo. El funcionamiento y las reglas de juego en el terreno político y
electoral tampoco ayudan, es decir esto obliga a entrar de manera más profunda
en el sistema del funcionamiento político; el funcionamiento del sistema
judicial; la administración tributaria;
la administración de justicia en general, no solamente del Poder Judicial.
En la
medida que no apuntemos a tener elementos que corrijan; que mejoren; que
alteren la debilidad institucional que dificulta los acuerdos políticos, no
vamos a tener acuerdos de largo plazo y políticas de largo plazo que apunten a
promover la competitividad o la inversión de manera creíble y de manera
consistente.
Cuál es
el elemento que hay que tironear para arrastrar toda la cadena de asuntos. Yo creo que si bien hay descontento con el
sistema político, y quejas, en última
instancia, la sociedad uruguaya también exige y apela al sistema político para que sea quien resuelva los
temas. Eso de alguna manera desmiente en los hechos el tema de que el sistema político haya perdido tanta
credibilidad, porque en última instancia siempre se apela al sistema político para
salir de situaciones críticas.
En este
sentido los partidos políticos creo que tienen claro su rol de representación
de la sociedad y sino vayamos al levantamiento del veto de ayer. El asunto es evitar que se genere un exceso
de representatividad, cuando tenemos un juego importante de intereses
corporativos a todo nivel, de empresarios, de trabajadores, de grupos deudores,
de acreedores, la figura que Uds. quieran, que aunque es totalmente legítimo
que existan y que se expresen no siempre sus propuestas pueden ser entonces
transferidas automáticamente en el terreno político.
Los
partidos políticos tienen sí un rol de representatividad pero también tienen
una responsabilidad de liderazgo de la sociedad. Y solo contando con un
liderazgo claro en el sistema político que coadyuve con esta modificación en el
terreno institucional, es que vamos a tener posibilidades de generar políticas
de Estado.
[1]
Economista y Contador Público de la Universidad de la República.
Doctor en
Economía (Ph.D.) de la Universidad de California, Berkeley.
Fue Jefe de estudios económicos del Banco
Central del Uruguay y se desempeña actualmente como Director de la Unidad
Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC).
Es
Profesor grado 5 del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias
Sociales en el área de organización industrial y regulación.
Autor de
múltiples artículos y publicaciones en el área económica a nivel nacional e
internacional.
Es
además Consejero Académico del Centro de Estudios Estratégicos 1815.