LA GENERALIZACION DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO[1]

 

 

1. Aproximación teórica

 

Los sistemas impositivos difieren de un país a otro en función de los objetivos que cada gobierno persiga. Aún cuando en general la neutralidad, equidad y sencillez[2] se consideran los principios fundamentales que deben orientar el diseño de los sistemas tributarios, existen distintas posiciones respecto a la forma de conseguir los mismos objetivos.

 

Aún cuando los diseños de los sistemas tributarios son muy particulares, se pueden clasificar entre:

 

*   Los basados en la imposición directa[3], fundamentalmente a través del impuesto a las rentas

 

*   otros que tienen como pilares a los impuestos indirectos (IVA y específicos a las ventas).

 

En el caso uruguayo, aún cuando se mantienen numerosos impuestos directos, se optó por un sistema del segundo tipo y la generalización del IVA profundiza esa tendencia.

 

A los efectos de analizar los efectos de una reforma del Impuesto al Valor Agregado vale la pena comentar algunos aspectos técnicos vinculados a este tipo de tributo.

 

La modalidad “pura” de Impuesto al Valor Agregado representa un sistema proporcional de imposición a la renta del punto de vista intertemporal. En ese sentido, si se analiza la incidencia del impuesto en el tiempo, o sea no se distingue entre renta consumida o ahorrada, la incidencia es idéntica para los individuos (el impuesto es proporcional a su renta).  Desde ese mismo punto de vista, es proporcional porque grava la renta a una tasa única a todos por igual.

 

A pesar de ello, los impuestos a las ventas no son estrictamente impuestos a la renta. Aunque producen ciertos efectos equivalentes en largo plazo, en períodos más cortos inciden sobre la renta en virtud de procesos de traslación, derivando en un impuesto a la renta consumida. De ahí surge que los mismos no sirvan como herramientas para mejorar la distribución de ingresos y por el contrario, si se analizan períodos más cortos, terminan siendo regresivos.

 

El impuesto a las ventas se considera de “características impuras” cuando, aún definida una tasa general y uniforme, la incidencia final sobre los precios de los bienes  es distinta según el bien adquirido por el consumidor. Lo anterior se produce por efectos de doble imposición (no es el caso uruguayo), o cuando se verifican saltos del sistema por exención del valor agregado inherente a alguna etapa de producción y/o distribución del producto.

 

Dado que el régimen uruguayo prevé tasas diferenciales por productos y exoneraciones para algunos bienes, podría afirmarse que el mismo no tiene las características de un sistema puro.

 

Técnicamente el Impuesto al Valor Agregado es un tributo plurifase, no acumulativo, sobre el valor agregado. Es “plurifase” porque lo pagan todas las empresas en todas las etapas de la producción y “no acumulativo” pues el objeto de la imposición no es el valor total sino el mayor valor que el producto adquiere en cada etapa de la producción y distribución. Como la suma de los valores agregados en las diversas etapas del proceso productivo y de distribución corresponde a un importe igual al valor total del bien adquirido por el consumidor, tal impuesto permite gravar en distintas oportunidades las cuotas parciales del valor del bien y en conjunto el valor total del bien.

 

 

Ventajas del Impuesto al Valor Agregado

 

a)     Por sus características técnicas

 

1.      Existe oposición de intereses entre los contribuyentes de las distintas etapas del proceso.

 

2.      Resulta de fácil control para la administración.

 

3.      Es el instrumento más idóneo para asegurar la desgravación de las exportaciones.

 

b)     Respecto a la imposición a la renta

 

1.      Incentiva el ahorro, y por consiguiente la inversión, en tanto grava el ahorro recién cuando se consume.

 

2.      Permite fácilmente establecer mecanismos de devolución de impuestos a los exportadores. Es más difícil cuantificar la incidencia de impuestos directos a los efectos de establecer reintegros para no “exportar impuestos”.

 

c)      Respecto a impuestos específicos

 

1.      Se puede establecer una tasa más baja que en impuestos monofase[4] a la importación y producción, desestimulando la evasión.

 

2.      La incidencia en el consumo final es la prevista cuando se fija la tasa correspondiente, al no existir distorsiones que dificultan los cálculos de incidencia económica.

 

3.      Permite neutralidad del comercio y las formas de producción dado que su incidencia no cambia en función del grado de concentración vertical de actividades por parte de las empresas.

 

 

Desventajas del Impuesto al Valor agregado

 

  1. La tributación directa presenta mayores ventajas en el terreno de la equidad. Un aspecto comúnmente criticado del IVA es su regresividad, esto es, grava mayor porción de la renta de quienes perciben menores ingresos y menores porciones de la renta de quienes obtienen mayores ingresos.

 

  1. Las exenciones, principalmente en los sectores primarios, y los numerosos regímenes especiales, crean complicaciones en la administración del tributo y graves perturbaciones en el funcionamiento normal del sistema.

 

  1. Existe dificultad a la hora de introducir diferenciación entre la alícuotas de los productos o sectores. En ese sentido, es de difícil aplicación a la producción agropecuaria.

 

  1. Se generan problemas para la identificación de cuáles importes pueden descontarse.

 

 

2. El Impuesto al Valor Agregado en Uruguay

 

En Uruguay el IVA grava las enajenaciones e importaciones de la mayoría de los bienes y servicios, a excepción de una lista de bienes que están exonerados. Las liquidación del IVA se realiza “impuesto con impuesto”, o sea se deduce del IVA generado en las ventas lo pagado por IVA en las compras. Aunque no es el mejor método para cuantificar el valor agregado desde el punto de vista económico (en las compras de activo fijo debería descontarse el IVA según las cuotas de amortización), técnicamente es menos complejo y permite un mayor control.

 

Para los exportadores de bienes y servicios, el mecanismo de devolución del IVA incluido en las compras es ágil y permite descontar el impuesto afectado directa o indirectamente afectado a la producción de los mismos.

 

A continuación se listan los bienes y servicios gravados a la tasa mínima (14%) y los bienes exonerados, los cuales serán objeto de revisión en el proyecto de ley que reforme el IVA. Los restantes estarán gravados a la tasa básica (23%).

 

Gravados a la tasa mínima (14%)

 

Bienes

*   Pan blanco común, galleta de campaña

*   Pescado, carne excepto la ovina

*   Aceites comestibles

*   Arroz

*   Pastas y fideos

*   Sal de uso doméstico

*   Azúcar

*   Yerba, té y café

*   Grasas comestibles

*   Harina de cereales

*   Jabón común

*   Medicamentos y especialidades farmacéuticas

 

Servicios

*   Servicios prestados por hoteles, en lo que respecta a hospedaje

 

 

Exonerados

 

Bienes

*   Frutas, verduras y productos agropecuarios en estado natural

*   Carne ovina

*   Moneda extranjera

*   Títulos públicos y privados y valores mobiliarios

*   Bienes inmuebles

*   Cesiones de crédito

*   Maquinaria agrícola y sus accesorios

*   Tabaco, cigarros y cigarrillos

*   Combustibles derivados del petróleo, excepto el fuel oil y el gas

*   Leche pasteurizada, vitaminizada, descremada, en polvo y con sabor

*   Bienes a emplearse en la producción agropecuaria y materias primas para su elaboración

*   Diarios, revistas periódicos, libros y material educativo

*   Suministro de agua

*   Maquinaria para el sector industrial

 

 

Servicios

*   Intereses de valores públicos y privados

*   Comisiones por compraventa de valores públicos

*   Retribuciones que perciben los agentes de papel sellado, timbre, agentes y corredores de la Dirección de Loterías y Quinielas

*   Transporte de pasajeros

*   Arrendamiento de inmuebles

*   Operaciones bancarias salvo intereses por préstamos a personas no contribuyentes y a través de órdenes de compra o tarjetas de crédito

*   Retribuciones personales, fuera de la relación de dependencia, vinculadas a la salud de los seres humanos

*   Retribuciones personales obtenidas por artistas residentes en el país, originadas de actividades culturales

*   Servicios de empresas de aeroaplicación

*   Suministro de frío, a frutas, verduras y productos hortícolas en su estado natural.

*   Arrendamientos de maquinaria agrícola y otros servicios, realizados por cooperativas de productores a sus asociados.

*   Juegos de azar con excepción del “5 de oro”.

 

Importaciones

*   Petróleo crudo

*   Bienes exonerados

 

 

El régimen consagra, además, exoneraciones genéricas que alcanzan a determinadas instituciones o empresas, entre las cuales se encuentran:

 

*   Instituciones de enseñanza, culturales y religiosas

*   Asociaciones o federaciones deportivas

*   Partidos políticos

*   Sociedades financieras de inversión

*   Las empresas comprendidas en la Lye de Aviación Nacional

*   Las “pequeñas empresas” y “monotributistas” (ventas menores a $)

*   Las empresas de prensa escrita del interior

 

 

3. La reforma propuesta: por qué una tasa única

 

La implementación de sistemas tributarios basados en el IVA serán más puros y neutros cuanto menos excepciones se definan a su tasa general.

 

La justificación para la implementación del sistema en base a una tasa general y única para los bienes y servicios tiene su fundamento en los siguientes elementos:

 

*   Efecto cascada nulo

*   No se gravan impuestos de etapas anteriores porque se puede deducir el IVA pagado en los insumos. (IVA compras en bienes exonerados)

*   Económicamente existe neutralidad respecto a la integración de empresas.

*   La exoneración de determinados bienes o las diferencias de tasas generan un problema de traslación de impuestos a precios. La exoneración de un determinado bien, por el efecto que genera el IVA comprado no deducible, puede incrementar el costo de otros bienes gravados alterando los precios relativos de los bienes y servicios.

 

*   Incidencia uniforme del impuesto en el consumidor para que su aplicación no oriente el consumo de los individuos. Así, la imposición sobre el consumo no distingue preferencias y gustos de los consumidores de bienes y servicios evitando una distorsionada asignación y localización de recursos en la economía.

 

La introducción de excepciones las cuales desvían el IVA de sus forma “pura”, se justifican por razones de equidad y regresividad (mayores ingresos menores impuestos y viceversa).

 

Sin embargo, quienes recomiendan mantener la forma pura de imposición, insisten en atacar los aspectos vinculados a la equidad y la distribución de los ingresos por la vía del gasto público y no a través de la recaudación de impuestos. Otro medio para atacar los aspectos vinculados a la regresividad es a través de los impuestos selectivos al consumo como el IMESI.

 

 

4. Conclusiones

 

Con relación al sistema tributario

 

*   Por las características del Uruguay es razonable basar el sistema impositivo en los impuestos indirectos. Los principales argumentos se fundamentan en que este tipo de sistemas fomentan el ahorro -bajo en Uruguay-, son prácticos para la devolución de impuestos a los exportadores –el crecimiento deberá basarse en las exportaciones- y por las características culturales de la población es dificultoso introducir mecanismos de tributación directa.

 

*   Fuentes del gobierno han expresado su voluntad de reducir la cantidad de impuestos, especialmente los que inciden sobre los medios de producción, el trabajo y el ahorro. La profundización de la tendencia a basar el sistema tributario en los impuestos indirectos, puede producir incrementos en la elasticidad producto de la recaudación. Esto traería aparejado reducciones mayores de los ingresos fiscales en momentos de caída de la producción, los cuales deberán se compensados con mayor superávit en los años de crecimiento.

 

Con relación a la unificación de la tasa del IVA

 

*   La generalización de la tasa del IVA redunda en mejor asignación de recursos en la economía y abate la tasa máxima desestimulando la evasión y el contrabando.

 

*   La reforma de la estructura y funcionamiento de la DGI debería iniciarse antes de la unificación de la tasa del IVA. Es importante brindar señales para generar un pacto implícito en la sociedad en contra de la evasión y a favor del control eficaz del cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del organismo recaudador.

 

*   Una tasa del 19% posiblemente siga siendo muy alta como para esperar que la evasión disminuya en forma importante. A su vez, para pensar en reducir la tasa no habrá otro camino que reducir y reestructurar el gasto público.

 

*   Se entiende que la tributación debe ser la fuente de los recursos para financiar el gasto público y no una herramienta para incidir en la distribución del ingreso y en la asignación de recursos. El instrumento más idóneo para incidir en estos últimos es el gasto público.

 

*   En períodos de análisis cortos, la aplicación de tasas unificadas del IVA afectan negativamente aspectos vinculados a la equidad y la distribución del ingreso. Por esa razón,  la reforma del IVA debió introducirse en la Ley de Presupuesto a los efectos de discutir al mismo tiempo aspectos vinculados a la reasignación de las partidas presupuestales a favor de sectores de bajos ingresos, afectados por regresividad del IVA quienes son los que encuentran mayores dificultades para acceder a los servicios básicos que brinda el gobierno (salud, educación, etc). En esta ocasión esa transformación se dejaría pendiente.

 

*   Los perjuicios que se producen al establecer exoneraciones se podrían reducir implementando un régimen de “tasa 0”, similar al que rige para los exportadores, para quienes vendan bienes exonerados. Quienes vendan productos exonerados deberían poder descontar el IVA de las compras afectadas a los mismos.

 

*   La anunciada eliminación del COFIS estaría en el sentido correcto de simplificar el sistema tributario.

 

 

 

Fuentes consultadas

 

*   Adler, Balsa                                                 El Impuesto al Valor Agregado en

un Mercado Común y sus Antecedentes en la Comunidad Económica Europea

 

*   Albi, Contreras, Gonzáles Paramo Zubiri            Teoría de la Hacienda Pública

                                                                 

*   C. Cosciani                                                  El Impuesto al Valor Agregado

 

*   David, Long, Molini                                     Impuesto al Valor Agregado

 

*   De Haedo, Sapelli                                      Simplificación y modernización del

sistema tributario en Uruguay (1972-1986)

 

*   Dirección General Impositiva                                Anuarios Estadísticos

 

*   Fundación Konrad Adenauer                                Con impuestos crecer y crear

Justicia Social

 

*   Julio Escolano                                             Static versus Intertemporal Effects

of Taxation

 

*   Joseph E. Stiglitz                                        La economía del sector público

 

*   Miguel A. Tesón                                          La nueva valoración de la

imposición indirecta

 

*   Vazquez, Vittadini, Zapata                         Principios Técnicos tributarios

aplicados al IVA

 

*   Hoqell H. Zee                                                           Taxation and Effiency

 

*   Información de Prensa e Internet

 

 



[1] Documento redactado por el Cr. Sebastián Pérez - Departamento de Estudios Económicos de la CIU.

 

[2] Brevemente se describe qué persiguen cada uno de los principios: “equidad” o “capacidad contributiva” –el Estado debe gravar a los contribuyentes de acuerdo a su capacidad para pagar impuestos-, “neutralidad” –minimizar la distorsión que generan los impuestos dejando inalteradas las condiciones del mercado- “simplificación” o “economía” – menor costo de recaudación posible y simplificación a los contribuyentes para evitar la evasión. Otros principios generalmente aceptados de la tributación son: “legalidad” –no puede haber tributo sin ley que lo establezca-, “igualdad” , “beneficio” – tratar de igual forma a quienes reciben iguales beneficios de la actividad estatal-.

 

[3] Se entiende por tributación directa cuando los impuestos son pagados por quienes soportan la carga económica de los mismos. Por el contrario la carga de los impuestos indirectos se espera que se trasladen a terceros.

[4] Los impuestos monofase afectan una sola etapa de la producción o comercialización y se trasladan hacia delante en las etapas posteriores. El IMESI en Uruguay revista esas características.