ANÁLISIS CRITICO DE LOS LINEAMIENTOS

DE LA POLITICA ECONOMICA ACTUAL

 

 

La política de ajuste del FMI y la propuesta uruguaya

 

Es notorio que la política económica uruguaya con el paso del tiempo ha ido perdiendo grados de libertad. Muchos plantean que esto se debe a que el tamaño de nuestro país nos vuelve muy vulnerables a los influjos internacionales, otros plantean que a través de ciertas políticas que se instauraron y que limitaron la capacidad de acción del Estado se lograba controlar la acción de los grupos de presión nacionales. Más allá de cual sea el motivo primordial o el objetivo buscado, lo claro es que la capacidad de reacción de la política económica hoy por hoy se ha visto sumamente limitada. En la raíz de este problema se encuentra la política económica instaurada a principios de los años ’90 que combinó una apertura comercial junto con una apreciación del tipo de cambio sin políticas adicionales que evitaran la perdida de competitividad de las empresas nacionales.  Esto degeneró a nivel productivo en una drástica  transformación de la función de producción, pero también llevó a un mayor endeudamiento público y privado y la profundización de la dolarización de la economía.

 

Actualmente la actividad económica está inmersa en un círculo vicioso del cual por sí misma no sería capaz de salir. En una profunda recesión de varios años como la actual, tendría sentido adoptar políticas activas que apunten a incrementar la inversión pública, bajar la tasa de interés, fomentar el crédito y/o reducir los impuestos.

 

Sin embargo, las limitantes resultado de las políticas anteriormente tomadas y de la dependencia de los organismos internacionales ha llevado a que las opciones anteriormente mencionadas afecten negativamente los objetivos comprometidos con el FMI. Por tanto, la reactivación se espera sea impulsada por una mejora de la demanda externa y un mejoramiento de los niveles de confianza lo cual se podrá alcanzar en tanto se encuentre un piso de actividad y el sistema bancario muestre cierta normalidad en su funcionamiento. Este camino. Claramente esta opción lleva a que la recuperación será lenta y costosa tanto para el sector público como el privado.

 

Luego de que se desatara la crisis financiera en Argentina el año pasado y la misma repercutiera violentamente sobre nuestro país, la opción de Uruguay estaba entre alinearse con el FMI, o desalinearse y perder el apoyo de la comunidad financiera internacional (estrategia tipo Argentina). Claramente se tomó la primera opción.

 

Teniendo en cuenta que el Uruguay tomó la decisión -incluso a nivel político- de seguir los lineamientos del FMI y dadas las características de este organismo surgen algunas consideraciones que resultan de interés.

 

En primer lugar el FMI cumple el rol de prestamista financiero de última instancia pero incide fuertemente en la política económica aplicada en el país. El Uruguay decide aplicar dichos lineamientos que se basan en el consenso de Washington pero lo hace en forma parcial en algunos casos y en forma drástica en otros. De esa forma termina instaurando un entorno económico que no favorece el desarrollo y menos el industrial.

 

En este sentido vale la pena resaltar los siguientes elementos:

 

-          Sistema impositivo                

o        Número excesivo de impuestos[1].

o        En muchos casos se afecta la neutralidad.

o        La Administración Tributaria es ineficiente[2]

-          Empresas públicas[3]

o        Se mantienen monopolios legales o de hecho en mercados que no constituyen monopolios naturales (combustibles, transmisión de energía, etc)

o        No se crean y potencian instituciones independientes y con la autoridad suficiente para regular los precios monopólicos y la defensa de la competencia. Por tanto no se genera la institucionalidad imprescindible para obtener resultados óptimos.

o        Ante la imposibilidad de privatizar las empresas por decisión expresa de la población, no se logran gestionar las empresas en el ámbito del derecho privado con Directorios elegidos según criterios de racionalidad económica.

 

-          Banco Central del Uruguay

o        La legislación y la práctica de gobierno no favorecen la independencia de dicho organismo.

 

-          Marco regulatorio [4]

o        Resta desregular aspectos que atenten contra la libre competencia (transporte, despachantes, etc)

o        Es necesaria la regulación eficaz en mercados ineficientes

 

-          Funcionamiento del poder Judicial

o        Sistema lento

o        La escasez de recursos impide su normal funcionamiento

 

-          Información de mercado

o        El propio gobierno no brinda información precisa y oportuna al mercado (INE, BCU, empresas públicas, Intendencias, deuda pública interna, central de riesgos, etc)

o        No se impulsa la transparencia en la información en el sector privado

 

En segundo lugar los recursos tanto presupuestarios como de préstamos de organismos internacionales que deberían destinarse al desarrollo no son aplicados en forma eficaz y en algunos casos son utilizados con otros fines para los que habían sido recibidos (Reforma del Estado, CND, Uruguay XXI, etc)

 

Finalmente, y tal vez uno de los aspectos más importantes es la inexistencia de una planificación y de por tanto una proyección a futuro del país. Esto lleva a que el vaivén de las urgencias de corto plazo del gobierno de turno marque el rumbo que cree necesario. Esto afecta negativamente la toma de decisiones de los empresarios ante el cambio de reglas de juego sin previo aviso.

 

En conclusión, se aplica un modelo parcialmente que parece dejar al país “atrapado en la mitad”[5]. El ritmo de las distintas reformas (desregulación y regulación, desmonopolización, reforma del Estado, privatizaciones y concesiones, reforma de la educación, etc) no va acompasado con el modelo de apertura comercial lo cual obliga a las empresas a competir en un mercado abierto donde muchas etapas ya se superaron.

 

 

Los objetivos de la política económica actual

 

El principal objetivo de política económica que persigue el gobierno es recrear un marco de estabilidad. En ese sentido se han liderado diversas acciones que de alguna u otra forma han coadyuvado para el logro del mismo en los dos sentidos fundamentales: el frente de la deuda pública y su interrelación con las cuentas fiscales; y la estabilización del sistema bancario. La carta intención con el FMI acordada en febrero pasado avala tal consideración: “los objetivos clave del programa son asegurar la solidez fiscal, monetaria y bancaria”.

 

Entre las acciones más importantes deben destacarse

 

-          operación de canje de deuda pública

-          negociación con organismos multilaterales para cumplimiento de programa financiero

-          control de las cuentas públicas (mayor eficiencia en la recaudación de impuestos, control del gasto público –leves aumentos salariales, mínima inversión pública- , licuación de gastos en pesos por efecto de la inflación, planes de pago a proveedores del Estado)

-          intervención en el mercado de divisas para regular la evolución del tipo de cambio y las reservas internacionales del BCU

-          reestructura del BHU

-          reprogramación de depósitos a plazo fijo de BROU y BHU

-          acuerdo de devolución de depósitos con ahorristas de bancos en liquidación

 

Obteniendo estabilidad financiera y generando mayor confianza en los agentes económicos, se espera quebrar la tendencia del sector real de la economía. Tales expectativas se fundamentan en considerar que recrear un entorno macroeconómico predecible y estable generará mayor actividad (inversión, consumo, exportaciones, etc). En ese sentido las expectativas empresariales han mejorado en los últimos meses mostrando que los empresarios notan un cambio en este sentido.

 

El segundo objetivo que parece centrar la atención del equipo de gobierno es el apoyo a las políticas sociales. En ese sentido fueron protegidos por créditos del Banco Mundial y del BID los gastos en programas sociales prioritarios para no reducir los niveles presupuestarios asignados a tales fines. Al mismo tiempo el lanzamiento de un plan de empleo social por parte del Ministerio de Trabajo apunta en igual sentido.

 

El tercer objetivo que persigue el gobierno es abrir nuevos mercados y crear nuevas corrientes exportadoras para el país. En este plano las acciones han sido erráticas y con resultados dispares. En efecto en el campo de las negociaciones comerciales los avances fueron escasos. Uno de los problemas más importantes y al que no se le ha dado solución en este gobierno tampoco es la creación de una imagen de país en el exterior a través de organismos adecuados. Por su parte se rescatan algunos elementos exógenos positivos que merecen mencionarse:

 

-          mejora en la competitividad cambiaria por apreciación del real, el peso argentino y el Euro.

-          nueva estrategia brasileña en lo que refiere al relacionamiento comercial y económico de los países miembros del MERCOSUR que podría facilitar en comercio regional

-          apertura de algunos mercados de la carne y más recientemente los no 5aftósicos

 

 

La Reactivación Productiva

 

A pesar de que los principales lineamientos del gobierno parecen acertados y están en la base de la reactivación ordenada de la economía, son una condición necesaria pero dista mucho de ser suficiente para iniciar un rápido proceso de reactivación productiva.

 

Debe reconocerse que se dictaron algunas medidas que podrían considerarse alineadas con objetivos de reactivación, a saber:

 

-          Reducción de tasas de interés del BROU[6]

-          Refinanciación de deudas del BROU[7]

-          Mayores plazos para quebrantos fiscales en el IRIC (aún no se envió el proyecto de ley al Parlamento)[8]

-          Pago diferido del adelanto de IVA para las importaciones de materia prima[9]

 

Pero otras medidas, que el Gobierno justifica como necesarias para el cumplimiento del programa con el FMI, atentan contra la reactivación. Entre éstas deben destacarse:

 

-          Incrementos de tarifas públicas por encima de la evolución de los costos operativos

-          Aumento de impuestos vía creación de nuevos agentes de retención y percepción (aumentando la presión fiscal efectiva, no la nominal)

 

Ante el desafío de impulsar la reactivación productiva debe tenerse en cuenta que existen realidades distintas en lo que refiere al mercado interno y las exportaciones.

 

En cuanto a las exportaciones, pretendido motor de la economía para los próximos años, se visualizan algunos inconvenientes fundamentalmente por el lado de la oferta:

 

-          el atraso cambiario que se arrastró durante varios años produjo que muchas empresas perdieran mercados externos lo cual implica perder contactos, corrientes comerciales, prestigio, etc. Normalizar tal situación es una tarea que lleva un tiempo, máxime cuando las empresas no cuentan con capital de trabajo suficiente para invertir en la internacionalización

-          la actividad exportadora necesita financiamiento lo cual en Uruguay es escaso y costoso

-          no existe una base amplia de empresas exportadoras. Por el contrario, las exportaciones se concentran cada vez más en menos empresas

 

A lo anterior se suma que mientras las monedas regionales se mantengan volátiles los riesgos cambiarios son altos y los negocios de exportación se enlentecen. Tales circunstancias son exógenas a pesar de lo cual sería razonable que el país apoyara en todos sus términos los intentos de mayor coordinación macroeconómica que lideran Brasil y Argentina.

 

Por su parte, merecen destacarse algunos impactos positivos que se reciben del exterior, a saber:

 

-          precios del petróleo estabilizándose a la baja

-          apreciación de las monedas regionales e internacionales (euro fundamentalmente)

-          crecimiento de las economías brasileña y argentina

 

A los efectos de mejorar la performance exportadora podrían explorarse las siguientes acciones:

 

  1. Crear y poner en rápido funcionamiento un plan de internacionalización de empresas inspirado en experiencias exitosas de otros países (Chile, España, USA, Japón, etc) gestionado por el sector privado o en forma mixta pero con un fuerte apoyo del gobierno (recursos financieros, humanos, logísticos, contactos, etc). Los objetivos del plan deberán centrarse en la creación de conciencia exportadora, la promoción de la exportación de cadenas de valor, el impulso a las empresas a organizarse para la exportación, estimular la inversión en proyectos de exportación, apoyar la conformación de estructuras específicas para la exportación, aumentar la base de empresas exportadoras, diversificar oferta de productos, diversificar mercados de destino.[10]
  2. Buscar mecanismos para facilitar y ampliar el crédito para exportaciones (bancario, no bancario, intra-empresas, etc) y reducir el costo de acceso al mismo (abrir la información de la central de riesgo del BCU, legislar a favor de la duplicata y similares)

 

A pesar de que la industria volcada a la exportación es probable que muestre un aumento de la producción en 2003, el mismo es muy leve (3,5% según estimaciones de CINVE) y no es suficiente para arrastrar al sector industrial en su conjunto que se espera que reduzca nuevamente su nivel de producción.

 

En tanto la exportación sea el modelo de crecimiento elegido para la economía uruguaya, la estrategia para el desarrollo de mayores exportaciones deberá discutirse y definirse para echar a andar acciones concretas que la impulsen cuanto antes sea posible.

En lo que refiere al mercado interno, las dificultades se presentan principalmente por el lado de la demanda (menores ingresos disponibles por caída del nivel de actividad, mayores impuestos, caída de los niveles de confianza, ruptura de la cadena de pagos por parte del sector público y el privado, restricción en otorgamiento de nuevos préstamos y renovaciones). Por tal razón, es razonable pensar que las acciones deben estar dirigidas a incrementar el consumo y la inversión más que en aliviar los costos de las empresas.

 

En este sentido el gobierno trazó su estrategia sobre la base de mejorar los niveles de confianza de los agentes económicos. Pero si el ingreso disponible sigue descendiendo no puede esperarse la reactivación del mercado interno. En efecto, los aumentos de tarifas públicas previstos para 2003 y el elevado nivel de la presión fiscal van en sentido contrario. Conociendo las restricciones financieras del gobierno que le impiden reducir la carga fiscal nominal o implementar reducciones tarifarias, se entiende que un camino a recorrer es la reforma del sistema tributario. En ese sentido deberá cuanto antes discutirse y consensuarse la reforma tributaria para que comience a operar lo antes posible.

 

Por último, un capítulo especial merece el componente inversión. Es sin duda de particular interés para un país como el Uruguay aumentar los niveles de inversión que son tradicionalmente bajos en la comparación internacional. En ese sentido, sería recomendable agregar al programa de gobierno algunas acciones firmes que busquen la captación de nuevas inversiones, tanto nacionales como del exterior.

 

Se considera de particular interés para el fomento de la inversión:

 

-          simplificar el sistema tributario

-          crear un plan de incentivos para la radicación de inversiones en coordinación con las intendencias municipales

-          mejorar los beneficios actuales de la Ley de Inversiones, al menos temporalmente, tanto para los proyectos nuevos como para los proyectos iniciados en 2001 y 2002[11]

-          destinar fondos a la inversión pública financiado por ahorros en gastos operativos del gobierno

-          lograr una gestión eficaz en el combate de las competencias desleales de comercio (informalismo, contrabando, subfacturación, importaciones a precios de dumping, etc)[12]. En ese sentido vale la pena explorar nuevamente la posibilidad de incorporar funcionarios del Ministerio de Defensa[13] al control tal cual se realizó en los primeros años de este gobierno.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

 

La opinión de algunos analistas y referentes

 

Existe cierto consenso en cuanto a que Uruguay necesita reformas estructurales más o menos drásticas que le permitan al país generar una dinámica de crecimiento sostenida para el largo plazo. Parece interesante repasar las propuestas de algunos analistas y referentes del mercado a propósito de cómo reactivar la economía en el corto plazo y/o introducir reformas de fondo para favorecer el crecimiento de largo plazo.

 

El siguiente resumen se elaboró en base a artículos de prensa nacional que recogen declaraciones de las personas elegidas. Se clasificaron en medidas con impacto en el corto y largo plazo según nuestro criterio.

 

EDUARDO ANINAT - FMI

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Privilegiar al sector exportador, al sector sustituidor de importaciones, a los que producen divisas, particularmente bajo un esfuerzo de diversificación de las exportaciones y de mucha más competitividad de todos los sectores productivos del Uruguay.
  • Seguir avanzando en la reforma de la seguridad social
  • Privilegiar aquellos impulsos y aquellas características del sector financiero y real privado que le den más dinamismo, competitividad y sobre todo seguridad al sistema económico y social del Uruguay
  • Necesidad de salir del viejo clientelismo o de la vieja cultura enraizada de sobre privilegiar las empresas públicas, los organismos semi autónomos del sector fiscal.
  • Aumentar la supervisión bancaria, de los seguros, de AFAPs, de la bolsa de valores
  • Manejo prudente y austero de deuda externa.
  • Reformular el aparato central del Estado.
  • Desarrollo de infraestructura para las exportaciones.
  • Privilegiar a los jóvenes, a los empleos nuevos, a los empleos de calidad

 

 

EC FERNANDO ANTIA

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

 

  • Avanzar en la reforma del Estado
  • Mejorar la gestión y eficiencia en todos los niveles de la Administración Central.
  • Impulso a la modernización de las empresas estatales, de modo de abatir los costos de los insumos y servicios básicos que estas producen.
  • Aprobar reforma previsional de las Cajas Militar y Policial.
  • Reforma financiera como consecuencia de la crisis bancaria

 

INSTITUTO DE ECONOMIA – FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Definir una estrategia de inserción internacional que contemple la necesidad de incrementar la corriente exportadora en el corto plazo.
  • Precisar los vínculos de las políticas económicas con la promoción del empleo en el corto plazo
  • Medidas para facilitar el acceso al crédito
  • Dinamización de la inversión en el sector transable utilizando entre otros la vía de la concesión de obras públicas.
  • Promoción de políticas industriales y de fomento exportador que articulen las pequeñas y medianas empresas con las empresa exportadoras.
  • Sentar las bases para iniciar un proceso de desdolarización de la economía nacional
  • Adecuar el marco normativo para el funcionamiento del proceso presupuestal y la gestión de los recursos del Estado
  • Dotar de mayor estabilidad al marco institucional de los servicios públicos
  • Incentivar la productividad de los funcionarios públicos
  • Generar un proceso de industrialización que mejore las condiciones productivas por la vía de la incorporación tecnológica

 

 

CR JUAN CARLOS PROTASI

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • No volver a tomar el camino artificial de reducir el peso de la deuda sobre el PBI apreciando la moneda y aumentando las tarifas públicas
  • Idem

 

 

EC. CESAR FAILACHE

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Administrar los capitales que ingresen desde el exterior
  • España, Francia e Italia ayuden a financiar la seguridad social de sus descendientes en Uruguay
  • Garantizar el acceso gratuito a la educación y a la salud
  • Desdolarizar la economía

 

EC. PABLO ROSELLI

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Discutir asignación del gasto público y calidad del mismo
  • Establecer un seguro de depósitos conforme a las mejores prácticas
  • Introducir fuertes mejoras en la eficiencia de la administración tributaria
  • Definir qué tipo de empresas públicas tener: que proporcionen considerables recursos al Estado o que proporcionen servicios a precios de competencia.
  • Reducir el grado de dolarización del sistema financiero
  • Corregir el carácter procíclico de la política fiscal vía modificaciones en la asignación del gasto y el sistema tributario

 

EC. MERCEDES RIAL

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Incrementar la eficiencia en la asignación del gasto
  • Reformar el sistema tributario
  • Reforma definitiva del sistema educativo
  • Saneamiento del sistema de salud
  • Establecer el rol del Estado como proveedor de bienes y servicios
  • Definir el rol del Estado como regulador y/o supervisor de algunas actividades económicas
  • Definir una orientación común en materia de comercio exterior, fijando una lista de prioridades en cuanto a los productos y sectores que deben negociarse en el exterior y cómo hacerlo.

 

ASOCIACIÓN RURAL DEL URUGUAY – FERNANDO ALFONSO

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Eliminar los monopolios
  • Reducir el número de empleados públicos

 

 

CARTA INTENCIÓN URUGUAY - FMI

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Reglamentación para estimular la competencia en el sector de las telecomunicaciones antes del 31 de marzo
  • Publicación regular de un balance bancario mensual con un rezago de dos meses
  • Elaborar estrategia para disponer de los activos remanentes de los bancos suspendidos
  • Presentar al Parlamento, antes del 30 de junio, un nuevo proyecto de ley de reforma tributaria que debe aprobarse antes del 31 de diciembre de 2003
  • Aprobación por parte del Parlamento de la reforma de la Caja Policial (antes de 31 de julio) y Militar (antes del 30 de setiembre).
  • Auditoría externa del Fondo de Estabilización del Sistema Bancario antes del 30 de setiembre
  • Envío al Parlamento de proyecto de reforma de la Caja Bancaria antes del 31 de diciembre
  • Reglamentación para estimular la competencia en el sector petrolero
  • Modificar la propuesta de reforma tributaria de 2002 y aprobación del nuevo proyecto antes de diciembre de 2003

 

 

EC. JAVIER DE HAEDO

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • El crecimiento futuro depende de la región

 

 

EC. GUILLERMO CALVO - BID

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Ajuste fiscal que no sería doloroso por fuerte crecimiento de la economía luego del canje.
  • La reactivación vendrá espontáneamente
  • Crear un fondo de estabilización para fortalecer las reservas y usar en tiempos de problemas

 

 

HORST KÖHLER – DIRECTOR GERENTE FMI

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

 

  • Avanzar en la reforma de la banca estatal, especialmente el BROU
  • Impulsar una reforma tributaria que grave la renta de las personas físicas para mejorar la equidad.

 

CAMARA NACIONAL DE COMERCIO Y SERVICIOS

Con impacto en el corto plazo

Con impacto en el largo plazo

  • Eliminar los Ministerios sectoriales, disminuir la cantidad de empleados públicos
  • Combatir el contrabando y la evasión
  • Impulsar la reforma tributaria y reducir la presión fiscal

 

Conclusiones y comentarios

 

Es claro que las reformas sobre las cuales debe trabajar el país son numerosas y en muchos casos van a requerir de largo períodos de discusión para alcanzar los consensos necesarios para su puesta en marcha. Esto es un hecho porque el sistema democrático del país y su cultura requiere de tiempos que en muchas oportunidades no se acoplan a los de quienes toman decisiones empresariales.

 

Pero, más allá de que el margen de maniobra sea estrecho tanto por exigencias externas como por limitantes internas, es importante no detener el proceso de reforma e ir adecuándolo a las posibilidades que se van presentando. Es un hecho de que la población aún hoy no esta dispuesta a privatizar las empresas públicas pero eso no significa que reformas menos significativas como pasar su ámbito de regulación al privado no se puedan llevar a cabo. Esto es a lo que se debería apuntar, fijar un objetivo a largo plazo e ir trabajando en esa línea en el tiempo para alcanzarlo.



[1] Reflexiones en relación con la reforma tributaria – documento interno DEE 01/2003.

[2] Proyecto de Reforma de la DGI – Documento interno DEE 07/2002.

[3] Regulación y desmonopolización de las Empresas Públicas – “Enfoques Económicos”. Anuario 2001.

[4] Costos y demoras que reducen la competitividad de la producción interna – Documento interno DEE 03/2000

[5] Michael Porter “Estrategia competitiva”

[6] Conferencia de prensa CIU-BROU 24/02/2003.

[7] Reestructura de deudas de Medianas Empresas del BROU – 02/2003.

[8] Resultado del Grupo de Trabajo sobre aspectos tributarios entre la CIU y Ministerios de Economía y Finanzas e Industria.

[9] Resultado del Grupo de Trabajo sobre aspectos tributarios entre la CIU y Ministerios de Economía y Finanzas e Industria.

 

[10]  La inserción económica del Uruguay: perspectivas y desafíos. Conferencia del Gerente de la CIU: Ec. Roberto Villamil en PWC – 24/05/2002.

[11] Planteado ante el Grupo de Trabajo sobre Inversiones.

[12] El combate al contrabando y sus efectos en el sector industrial – Documento elaborado por el DEE 04/2001.

 

[13] Es el Ministerio con mayor cantidad de funcionarios públicos.